05.05.2004
Rede von Finanzsenator Dr. Ulrich Nußbaum zur Einbringung des Doppelhaushalts 2004/2005 vor der Bremischen Bürgerschaft
Es gilt das gesprochene Wort!
In seiner Rede zur Einbringung des Doppelhaushalts 2004/2005 führte Finanzsenator Dr. Ulrich Nussbaum heute Morgen (5.5.2004) vor der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) unter anderem aus:
„Der Senat hat der Bremischen Bürgerschaft zur heutigen Beratung die Haushaltsentwürfe für die Jahre 2004 und 2005 für das Land und die Stadtgemeinde Bremen vorgelegt.
In finanziell schwierigen Zeiten Politik aktiv zu gestalten, erfordert Mut zur Veränderung, Disziplin und Kooperationsbereitschaft. Die Mitglieder des Senats nehmen diese Herausforderung an.
Der Doppelhaushalt 2004/2005 ist ein klares Bekenntnis zum Gestaltungswillen des Senats! Er ist zugleich eine Absage an eine Politik, die nach Fehlern der Vergangenheit sucht, statt an Chancen für die Zukunft zu arbeiten.
Selbstverständlich ist der Weg, auf den wir uns nach schwierigen und langwierigen Diskussionen verpflichtet haben, nicht ohne Risiko. Angesichts eines anhaltend geringen Wirtschaftswachstums wird die Situation aller öffentlichen Haushalte in der Bundesrepublik Deutschland zunehmend schwieriger. Das trifft auch uns hart, zumal wir uns nach wie vor in einem wirtschaftlichen Aufholprozess befinden. Diesen Prozess müssen wir nach Auslaufen der planmäßigen Sanierungshilfen des Bundes ab dem nächsten Jahr komplett selbst finanzieren.
Wir begreifen diese Situation als Herausforderung und Chance zugleich. Angesichts eines intensiveren internationalen Standortwettbewerbs, einer ausgedehnten konjunkturellen Schwächephase und veränderten Bedarfen einer sich wandelnden Gesellschaft werden Länder und Kommunen immer wieder vor neue Aufgaben gestellt.
Wir wollen den Erfolg! Deshalb enthält der Haushaltsentwurf eine Reihe von Selbstverpflichtungen aller Ressorts und Handlungsaufträge, die konsequent abgearbeitet werden müssen. Nur durch einen erfolgreichen Konsolidierungskurs können wir uns noch Handlungsspielräume erarbeiten. Diese Spielräume brauchen wir, um die Potenziale des Landes und der Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven für die Zukunft zu stärken.
Finanzpolitische Ziele
Unser vorrangiges finanzpolitisches Ziel besteht darin, unsere ökonomische Selbständigkeit zu sichern. Wir sehen die Qualität des Föderalismus durch einen gesellschaftlichen Fortschritt begründet, der auf der Pluralität unterschiedlicher Konzepte basiert. Wir wollen als kleinstes Bundesland einen wesentlichen Beitrag dazu leisten.
Wir packen die Probleme selbstbewusst an. Wir stärken unsere Wirtschaftskraft, unser Humankapital und die Attraktivität der Lebenswelt Bremens und Bremerhavens als Säulen unserer politischen Selbständigkeit! Die positiven Indikatoren der Entwicklungsdynamik in diesen Bereichen sagen mehr über den bisherigen Sanierungserfolg aus als ein verfassungskonformer Haushalt als zwar notwendige, aber statische fiskalische Größe.
Diese Werte müssen wir natürlich aus unserem Gemeinwesen heraus schaffen und erhalten können. Unsere Finanzpolitik ist deshalb darauf ausgerichtet, die für diese Ziele anfallenden Ausgaben mit unseren laufenden Einnahmen decken zu können. Der verfassungskonforme Haushalt ist aber kein Wert an sich, sondern ein grundlegendes Prinzip einer nachhaltigen Finanzpolitik. Wir konzentrieren unsere Kräfte darauf, dieses Kriterium ab dem Jahr 2005 zu erfüllen.
Im Umkehrschluss bedeutet das, dass sich eine verbesserte Wirtschaftskraft auch in einer höheren Finanzkraft niederschlagen muss. Das derzeit gültige System des bundessstaatlichen Finanzausgleichs erfüllt diese Voraussetzungen nicht.
Finanzpolitische Strategie
Die Sanierungsstrategie der letzten Jahre hat für unseren weiteren Modernisierungsprozess eine solide Basis geschaffen. Mit den bisherigen Erfolgen können wir grundsätzlich zufrieden sein. Allerdings sind nicht alle optimistischen Prognosen hinsichtlich der Einnahmeentwicklung eingetreten.
Wir werden in unserer künftigen finanzpolitischen Strategie an den Grundelementen des bisherigen Sanierungskurses „Sparen“ und „Investieren“ festhalten.
Unsere Strategie basiert auf drei Säulen:
Erstens: Potenziale stärken.
Zweitens: Produktivität steigern.
Drittens: Finanzausstattung stabilisieren.
Eine breit angelegte Investitionspolitik hat die wirtschaftliche Struktur Bremens und Bremerhavens in den letzten Jahren nachhaltig gestärkt. Gleichzeitig hat der konsequente Sparkurs zu einer schlankeren und anpassungsfähigeren Verwaltung geführt.
In Zukunft müssen wir uns aber stärker auf die Wirkungen als auf die Maßnahmen an sich konzentrieren:
Nicht die Quantität des Investitionsvolumens ist der relevante Gradmesser, sondern die daraus resultierende Stärkung von Zukunftspotenzialen.
Und auch das Sparen ist kein Selbstzweck. Wir müssen mit weniger Geld mehr Qualität erreichen. Das ist kein besonderer Zwang der Sanierung, sondern ein selbstverständliches Ziel und unser Auftrag, mit öffentlichen Mitteln verantwortungsbewusst umzugehen.
Wir beschränken unsere finanzpolitische Strategie nicht allein auf den Bereich der Mittelverwendung. Unser eigentliches Problem liegt auf der Einnahmenseite. Das ist kein spezifisches Merkmal unserer extremen Haushaltsnotlage. Es erhöht aber unseren Handlungsdruck im Vergleich zu anderen Ländern. Wir werden deshalb stadt- und landesintern Einnahmenpotenziale besser ausschöpfen. Gleichzeitig müssen wir eine überregionale Kompensation unserer strukturellen Benachteiligung bei der Finanzausstattung beanspruchen.
Strategische Handlungsfelder
Die Umsetzung unserer finanzpolitischen Strategie verlangt nicht nur fiskalisches Handeln, sondern Aktivitäten auf mehreren strategischen Handlungsfeldern:
Erstens: Investitionssteuerung
Wir wollen den positiven Trend unserer wirtschaftlichen Entwicklung stabilisieren. Deshalb müssen wir auch in den nächsten Jahren in Bremen und Bremerhaven noch überdurchschnittlich investieren. Wir wollen und müssen auch bei absoluter Betrachtung der Wirtschaftskraft wieder zu einem ökonomischen Wachstumspol alter Stärke werden. Dieses Ziel ist erst zu 80 % erreicht. Mit einer vorgesehenen Investitionsquote von rund 18 % setzten wir hier die richtigen Signale.
Wir haben aber in unserem Aufholprozess einen Punkt erreicht, an dem wir für die Zukunft differenziertere Zielsetzungen entwickeln müssen. Es ist jetzt unsere Aufgabe, eine gezielte Profilbildung der beiden Städte Bremen und Bremerhaven zu betreiben. Dabei sind die unterschiedlichen Ausgangsdaten und die spezifischen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen.
Es ist weder leistbar noch sinnvoll, alle denkbaren Standortfaktoren zu optimieren. Ob wir dabei in der Vergangenheit immer auf die richtigen Trends gesetzt haben, ist richtigerweise schon in der Koalitionsvereinbarung kritisch hinterfragt worden. Entscheidend wird sein, Investitionsschwerpunkte dort zu bilden, wo wir von Alleinstellungsmerkmalen profitieren, Entwicklungsvorsprünge sichern oder Nischen im internationalen Standortwettbewerb besetzen können. Wünschenswert wäre meines Erachtens ein eindeutig definiertes Leitbild, an dem wir unsere strategische Planung ausrichten könnten!
Ich möchte noch einmal betonen: Investitionen sind kein Selbstzweck! Wir dürfen auch nicht der Versuchung erliegen, mit Investitionsmitteln eine politische Profilierung zu betreiben, die wir uns aufgrund knapper konsumtiver Mittel in anderen Bereichen nicht mehr leisten können. Wir haben uns deshalb im Senat auf einen bewussteren Umgang mit Investitionsmitteln verständigt:
Zweitens: Förderung von Humankapital
Die Stärkung unserer Wirtschaftskraft können und wollen wir nicht allein über Investitionen in Stahl und Beton voranbringen. Wir investieren in Köpfe, weil das Humankapital in unseren beiden Städten der wichtigste Standortfaktor ist. Erst durch qualifizierte Arbeitskräfte vor Ort kann investiertes Kapital wertschöpfend wirken. Wir wissen, dass begrenzt verfügbare Humanressourcen zum ökonomischen Engpassfaktor der Zukunft werden. Die qualitative Aufwertung des gesamten Bildungs- und Erziehungsprozesses vom Kindertagesheim über den Schulbereich bis hin zu Wissenschaft und Forschung, gehört deshalb zu unseren wichtigsten Zukunftsaufgaben. Sie muss flankiert werden durch eine kulturpolitische Profilierung.
In den nächsten beiden Jahren investieren wir jeweils rund 900 Millionen EURO in unser Humankapital. Dabei sind die Ausgaben für den Kulturbereich noch nicht mit eingerechnet.
Zur Einrichtung von Infrastrukturgesellschaften für Kindertagesheime und Bildung sowie zur Einrichtung eines Kulturfonds stellt der Senat für beide Haushaltsjahre zusätzliche Mittel in Höhe von insgesamt über 46 Millionen EURO bereit.
Damit verfolgen wir eine doppelte Zielsetzung: Zum einen sehen wir die Förderung des Humankapitals und die Standortbindung der hier lebenden Menschen als langfristig ausgerichtete regionalwirtschaftliche Investition an. Zum anderen werden die Mittel unter der Auflage der Effizienzsteigerung den beteiligten Verwaltungsbereichen nur zeitlich befristet zur Verfügung gestellt. Sie sind demnach ein gezielter Anreiz zur Produktivitätssteigerung und Chance zur strukturellen Erneuerung.
Natürlich kann man mit guten Gründen Einwände gegen diesen Weg der Aufgabenwahrnehmung vorbringen. Aber für uns steht im Vordergrund, dass wir hier die Grundlage für nachhaltig wirksame Umsteuerungsprozesse schaffen. Die Mitglieder des Senats haben dazu eindeutige Entwicklungsaufträge angenommen.
Drittens: Strategisches Konzerncontrolling
Die Neuordnung der vielfältigen Geschäftsfelder der Freien Hansestadt Bremen mit allen Maßnahmen von der Privatisierung bis hin zur Veräußerung von Beteiligungen war dem Grunde nach richtig. Gleichwohl muss jede Ausgliederungsstrategie regelmäßig kritisch hinterfragt werden. Ich begrüße deshalb ausdrücklich die zu diesem Thema gestellten Großen und Kleinen Anfragen aus der Mitte der Bremischen Bürgerschaft.
Bei unserem Beteiligungs-Portfolio müssen wir uns zukünftig noch stärker an folgenden Kriterien orientieren:
Wir müssen klar definieren, wie eine vernünftige Balance aus einzelwirtschaftlicher Eigendynamik und gemeinwohlorientierter Koordinationsfähigkeit im Beteiligungsgeflecht des Konzerns Bremen herzustellen ist.
Der Aufbau eines Integrierten öffentlichen Rechnungswesens ist hierfür eine wichtige Grundlage, die wir in dieser Legislaturperiode schaffen wollen. Wir wollen damit eine betriebswirtschaftliche Konzerngesamtsicht ermöglichen. Sie soll erstmals eine Darstellung des Gesamtvermögens sowie der Erfolgs- und Finanzlage der Freien Hansestadt Bremen erbringen.
Viertens: Aktivierung unseres Managementpotenzials
Wir sind seit Jahren führend bei der Dezentralisierung von Kompetenzen zur Ressourcensteuerung. Wir haben auch die damit notwendigerweise verbundenen Koordinations- und Steuerungsinstrumente weitgehend entwickelt und zum Einsatz gebracht.
In Zukunft müssen wir das Potenzial, das in dieser Managementphilosophie steckt, noch stärker nutzen. Damit wollen wir uns besser auf die zentralen öffentlichen Aufgaben und deren effiziente Durchführung konzentrieren können. Wir brauchen dafür eine wirkungsorientierte Steuerung. Sie darf nicht nur auf Kennzahlen, sondern soll auf den Dialog zwischen den Praktikern vor Ort und den Steuerungseinheiten in den Behörden setzen.
Fünftens: Neue Technologien und optimierte Prozesse
Produktivitätsverbesserungen streben wir auch durch unsere eGovernment-Aktivitäten an. Für Bürgerinnen und Bürger und die Wirtschaft sind inzwischen in Bremen 120 und in Bremerhaven weitere 40 Dienstleistungen zur rechtsverbindlichen elektronischen Abwicklung über das Internet aufbereitet worden.
Die in Bremen entwickelte Sicherheitsplattform GOVERNIKUS ist überdies auf dem besten Wege zum nationalen Standard zu werden. Hier könnte unsere Technologieführerschaft langfristig auch zum Wirtschaftsfaktor werden.
Elektronische Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern und der Verwaltung wird in Zukunft auch die Basis für eine effizientere Steuerveranlagung sein. Das von mir in die aktuelle Steuerreformdebatte eingebrachte Prinzip der „Selbstveranlagung“ könnte in Verbindung mit einer Vereinfachung des materiellen Steuerrechts ein weiterer wichtiger Schritt auf diesem Weg sein.
Sechstens: Personal als Innovationsfaktor
Wir führen die erfolgreiche Konsolidierung der Personalhaushalte des Landes und der Stadtgemeinde Bremen fort. Die Steuerung der haushaltsfinanzierten Beschäftigung über dezentrale Zielzahlen hat sich in den vergangenen Jahren bewährt und wird deshalb fortgeführt.
Es ist uns gelungen, die Verwaltung trotz des deutlichen Rückgangs an Beschäftigung im Kernbereich insgesamt bürgerfreundlicher, transparenter, schlanker und damit weniger bürokratisch zu machen.
Das zeigt, dass große Produktivitätssteigerungen möglich sind. Dazu haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des bremischen öffentlichen Dienstes in den vergangenen Jahren einen großen Teil beigetragen!
Wir wissen aber auch, dass sich uns die Grenzen der Stellenreduzierung in absehbarer Zeit eindeutig zeigen werden. Um weitere Kostenreduzierungen bei den Personalausgaben, die 28 % der Gesamtausgaben betragen, werden wir allerdings nicht herum kommen.
Deshalb haben wir den Beschäftigten deutlich sagen müssen, dass wir von allen einen persönlichen Beitrag erwarten. Im Beamtenbereich haben wir für die Laufzeit des Doppelhaushalts das Urlaubsgeld gestrichen und das Weihnachtsgeld weiter abgesenkt. Wir sind darauf angewiesen, dass wir für den Tarifbereich ähnliche Regelungen im Rahmen eines Solidarpaktes mit den Gewerkschaften vereinbaren. Hier befinden wir uns im Einklang mit den übrigen Bundesländern. Sie gehen trotz besserer Finanzlage mit Maßnahmen voran, denen wir uns als Haushaltsnotlageland nicht verschließen können.
Der Senat ist davon überzeugt, dass die notwendigen personalwirtschaftlichen Maßnahmen von den Beschäftigten akzeptiert werden. Sie werden deshalb gerecht, transparent und mit einer zeitlichen Perspektive umgesetzt.
Im Personalbereich geht es nicht nur um Einsparungen, sondern auch um Innovationen zur verbesserten Steuerung des Personalhaushalts:
Wir verfolgen mit unserer personalwirtschaftlichen Strategie nicht nur quantitative, sondern auch qualitative Ziele. Als größter Arbeitgeber möchten wir damit unsere gesellschaftliche Verantwortung klar zum Ausdruck bringen:
Siebentens: Vermögens- und Einnahmenmanagement
Unser eigentliches Problem bei der Haushaltsaufstellung liegt auf der Einnahmenseite. Zum einen sind unsere Steuereinnahmen deutlich hinter dem Niveau zurückgeblieben, das bei der Formulierung der Sanierungsvereinbarung mit dem Bundesfinanzministerium erwartet wurde. Seit 1992 haben wir kumulierte Einnahmeausfälle in Höhe von 10,7 Milliarden EURO gegenüber der damaligen Prognose des Arbeitskreises Steuerschätzung zu verzeichnen.
Zum anderen haben wir stadtstaaten-typische Lasten zu tragen, die wir seit der Änderung der Lohnsteuerzerlegung im Jahre 1969 immer weniger selbst finanzieren können. Diese Lasten werden im derzeitigen bundesstaatlichen Finanzausgleich nicht in ausreichendem Maße ausgeglichen.
Die Folge ist, dass von allen Einnahmen nur 10 % in Bremen verbleiben. Der Rest fließt über die Steuerzerlegung und verteilung und die Mechanismen des Länderfinanzausgleichs in etwa zu gleichen Teilen an den Bund und die übrigen Länder ab.
Der Senat des Landes Berlin zieht hieraus den Schluss, dass sich die Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft unter den geltenden Rahmenbedingungen nicht lohnt und deshalb die zentralen Anstrengungen auf der Ausgabenseite unternommen werden müssten.
Wir verfolgen einen anderen, nach meiner Auffassung richtigen Weg. Einerseits haben wir unsere Kostenstruktur besser im Griff. Andererseits sind wir überzeugt, dass eine solide Wirtschaftskraft die Basis für die Zukunft unseres Gemeinwesens ist. Selbst wenn die derzeitige Steuer- und Finanzverteilung für uns Nachteile mit sich bringt, darf es nicht das Ziel eines Landes sein, sich auf Dauer völlig von Transferzahlungen abhängig zu machen. Dies wäre eine „Rentnermentalität“. Sie ist gesamtwirtschaftlich schädlich!
Trotzdem dürfen die Effekte der finanziellen Benachteiligung unseres Stadtstaates nicht unterschätzt werden:
Seit 1970 ist unser jährlicher Einnahmeverlust durch die Zerlegung der Lohnsteuer nach dem Wohnsitzprinzip in Verbindung mit der zunehmenden Umland-Abwanderung auf 175 Millionen EURO gestiegen.
Und obwohl sich unser Brutto-Inlands-Produkt im gleichen Zeitraum um 10 % besser entwickelt hat als im Bundesdurchschnitt, sind gleichzeitig unsere Pro-Kopf-Steuereinnahmen um 20 % hinter dem Durchschnitt der Westländer zurückgeblieben. Das entspricht einem rechnerischen Verlust von 687 Millionen EURO pro Jahr.
Diese verlorenen Einnahmepotenziale können wir auch mit einer Einwohnerwertung von 135 % nicht kompensieren. Mittelfristig werden wir unsere finanzwirtschaftliche Selbständigkeit nur dann erhalten, wenn wir strukturelle Verbesserungen bei der gültigen Finanzausgleichssystematik durchsetzen.
Unser Doppelhaushalt ist nach wie vor von der Notwendigkeit zur Konsolidierung geprägt. Darum mussten wir auch kurzfristig zusätzliche Finanzpotenziale erschließen. Wir verstehen das auch als weiteren Eigenbeitrag zur Haushaltssanierung.
Zusammenfassung der Haushaltseckdaten und -risiken
Der Senat legt Ihnen für die heutige Beratung nicht nur den Entwurf des Doppelhaushaltes 2004/2005 vor, sondern auch die entsprechenden Haushaltsgesetze, ein Gesetz zur Änderung der Landeshaushaltsordnung und den Finanzplan 2003 bis 2007.
Ich möchte zum Abschluss die Eckdaten des Haushaltes noch einmal kurz zusammenfassen, auf die wesentlichen Herausforderungen der Haushaltsaufstellung eingehen und unter Bezug auf den Finanzplan auch mögliche Risiken benennen.
Der Doppelhaushalt 2004/2005 ist darauf ausgerichtet, im Jahr 2005 den Artikel 132a der Landesverfassung einzuhalten. Danach müssen laufende Ausgaben von laufenden Einnahmen gedeckt werden.
Angesichts eines, laut Prognose des jüngsten Frühjahrsgutachtens, geringen Wirtschaftswachstums von 1,5 % ist dieses Kriterium nur durch erhebliche Ausgabenkürzungen einzuhalten. Wir reduzieren unsere Gesamtausgaben deshalb um 3,4 % in 2004 und dann noch einmal um 2,5 % in 2005.
Der mit knapp 1,1 Milliarden EURO größte einzelne Kostenblock sind die Personalausgaben. Diese wollen wir in beiden Jahren trotz steigender Pensionslasten um 0,8 und 0,5 % senken. Bei den übrigen konsumtiven Ausgaben, einschließlich Zinsausgaben, müssen 2,2 beziehungsweise 3,3 % eingespart werden.
In absoluten Zahlen bedeutet dies, dass wir unsere Gesamtausgaben unter die 4,0 Milliarden EURO-Grenze senken wollen: Im Jahr 2004 werden die Ausgaben 3,9 und im Folgejahr 3,8 Milliarden EURO betragen. Wir unterschreiten damit deutlich die Sanierungsauflage des Finanzplanungsrates. Er gesteht uns einen Ausgabenzuwachs bis maximal ein Prozent zu.
Wenn wir unsere selbstgesteckten Ziele in vollem Umfang erreichen, würde uns damit eine historische Einsparleistung gelingen. Sie würde zweifelsfrei dokumentieren, dass wir alle notwendigen Eigenanstrengungen zur Sicherung der Selbständigkeit Bremens unternommen haben.
Hervorzuheben ist, dass wir an diesem ambitionierten Konsolidierungsziel festhalten wollen. Dies tun wir, obwohl im Haushaltsaufstellungsprozess gegenüber der ursprünglichen Planung erhebliche Mehrbedarfe für den Bereich der Sozialleistungen deutlich geworden sind. Für beide Jahre zusammen mussten 120 Millionen EURO zusätzlich eingespart werden. Hierzu hat der Senat ein umfangreiches Ausgleichskonzept verabschiedet. Es sieht unter anderem vor, dass das Sozialressort durch Umsteuerungsmaßnahmen weitere 13 Millionen EURO einsparen muss. Die anderen Ressorts tragen solidarisch zur Deckung des zusätzlichen Bedarfs bei. Insgesamt 46 Millionen EURO werden durch die Inanspruchnahme der haushaltsgesetzlich vorzuhaltenden Planungsreserve erbracht. Haushaltstechnisch ist hierzu eine globale Minderausgabe in die Haushaltsentwürfe eingestellt worden, die bis zum Herbst aufzulösen ist.
An dieser Stelle will ich nicht verhehlen, dass es sich bei den Haushaltsentwürfen um ein Planungswerk handelt. Es ist zum einen externen Risiken unterworfen. Zum anderen muss es sich im praktischen Vollzug bewähren:
Der Doppelhaushalt 2004/2005 ist unser Finanz- und Handlungsrahmen in einer schwierigen Zeit. So weit wie möglich hat der Senat mit der Haushaltsaufstellung Prioritätenverschiebungen zugunsten wichtiger Zukunftsaufgaben vorgenommen. Alle Senatsmitglieder nehmen ambitionierte Handlungsaufträge mit in die beiden Haushaltsjahre. Sparen und Investieren verstehen wir als Chance zur Modernisierung unseres Gemeinwesens. Insgesamt beschreiben wir mit dem Doppelhaushalt 2004/2005 für das Land und die Stadtgemeinde Bremen einen pragmatischen Weg: Er ist von Verantwortung für die Zukunft und von Mut zur Veränderung geprägt.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!“